加密货币监管草案没有统一的制定主体，不同国家和地区由对应的立法机构、行政监管部门牵头起草，行业机构、智库仅提供咨询意见，不具备草案法定制定权限。
欧盟标志性加密资产监管法案MiCA，初始草案文本由欧盟委员会起草提交，后续经过欧洲议会、欧盟理事会多轮磋商修改，证券和市场管理局负责配套技术细则撰写。整套流程中，欧盟委员会承担草案初稿编制工作，议会与理事会掌握文本修订与最终审批权限，各类行业咨询仅作为参考素材，无法直接决定条款走向。整套框架落地后，也成为多个区域制定加密监管规则的参考范本。
美国联邦层面加密货币相关监管草案，主要由参众两院相关委员会牵头拟定。众议院金融服务委员会、农业委员会主导数字资产市场框架类法案起草，参议院银行委员会负责稳定币相关立法草案，议员团队联合法务人员完成文本初稿。SEC、CFTC这类监管机构只能提交政策建议，无权直接起草国会立法草案，执法规则与立法草案属于两套相互独立的体系，这也是美国长期监管权责争议的根源。
多数新兴市场国家的加密货币监管草案，普遍由央行、金融监管局等行政主管部门牵头撰写，再移交议会审议。监管部门会吸纳区块链行业组织、律所研究报告完善条款，但草案最终版本调整权掌握在官方机构手中。区分行政指引与法律草案十分关键，部门发布的通知、指引不属于法律草案，仅具备监管执行层面的约束效力。
不少币圈参与者容易混淆咨询机构与立法主体，第三方智库、交易所、行业协会可以向制定方提交意见稿，这类文本只能作为参考素材，不能等同于官方监管草案。一份具备推进潜力的监管草案，必须经过法定机构定稿、公开征询意见、议会审议等流程，民间自发撰写的行业规范不具备法律层面效力。看懂草案制定主体，有助于投资者预判政策倾向，提前评估各地加密资产交易、托管业务的合规风险。
